Nature et Environnement en Nièvre

La politique agricole commune (PAC)

Hier, aujourd'hui, demain....(1)

Inscrite dans le traité de Rome de 1957 la PAC créée en 1962 par les six Etats membres d'alors Allemagne, France, Belgique, Luxembourg, Pays-Bas, Italie a été la première politique mise en place par la Communauté économique européenne ( CEE), elle reste aujourd'hui encore la principale, son budget représente 40% du budget global de l'Union européenne. Bien qu'elle n'ait cessé d'évoluer pour répondre aux demandes des citoyens européens, à l'élargissement de l'Union Européenne, à l'adaptation aux marchés et aux règles internationales ( GATT puis OMC) la PAC est aujourd'hui montrée du doigt. Et c'est dans un contexte difficile que l'Europe doit préparer la PAC de l'après 2013.

La PAC d'origine:

La PAC trouve son origine dans l'Europe de années 50, qui a lourdement souffert durant la guerre de pénurie alimentaire et qui est très dépendante des importations pour nourrir sa population. La PAC répondait à la nécessité d'assurer aux consommateurs un approvisionnement régulier à des prix raisonnables et de doter l'Union Européenne d'un secteur agricole viable en le modernisant et en assurant aux agriculteurs un revenu décent.

Pour remplir ces objectifs la PAC met en place une politique d'aide axée sur la production qui repose sur plusieurs mécanismes:

- un prix d'intervention, quelles que soient les conditions des marchés mondiaux, les agriculteurs européens ont l'assurance de vendre leurs produits à un prix garanti

- le soutien du marché intérieur , en cas de baisse des cours agricoles à l'intérieur du marché commun, des organismes d'intervention achètent une partie de la production et les stockent

- des aides financières aux exportations pour compenser la différence de prix entre le marché intérieur et le marché mondial pour que les producteurs vendent leur produit à moindre coût à l'étranger

- des taxes à l'importation qui couvrent la différence de prix entre les pays tiers et le marché intra-communautaire (elles seront remplacées ultérieurement par des droits de douane fixes).

Dans cette politique d'aide à la production, qui durera jusqu'en 1992, l'aide aux agriculteurs repose donc sur le soutien des prix, elle est portée par les consommateurs.

Bilan de la première PAC

Les résultats de la PAC dépasseront toutes les espérances, en dix années l'Europe atteindra l'autosuffisance des denrées alimentaires et deviendra une puissance agricole mondiale.

S'agissant des consommateurs, la PAC était censée leur garantir des prix raisonnables, le système de droits de douane mis en place vis à vis des pays tiers a conduit à des prix intérieurs plus élevés que les prix mondiaux ( sucre, viande bovine...). Quant aux revenus des agriculteurs, la PAC n'a pas donné un niveau de vie élevé à l'ensemble des actifs qui vivaient de l'agriculture. Les revenus agricoles ont stagné voire régressé entre 1990 et 1993.

Mais surtout très rapidement, dès les années 70, vont apparaître des effets secondaires comme les fameuses montagnes de viande bovine, de poudre de lait, de beurre, de céréales.... que le marché n'est plus en mesure d'absorber. Le stockage (voire la destruction...), les subventions aux exportations pour tenter d'écouler ces excédents sur les marchés internationaux auront un coût budgétaire extrêmement élevé.

Il est également reproché à la PAC d'entraîner des distorsions sur le marché mondial particulièrement préjudiciables aux pays en développement privés ( à l'exception de quelques pays tiers, africains en particulier) de l'accès au marché communautaire par le système des barrières tarifaires ( taxation sur les produits importés destiné à ce qu'ils n'entrent pas à des prix plus bas que ceux garantis par l'Union européenne) et qui se heurtent à une concurrence déloyale sur leur propre marché par des produits internationaux à très bas coût.

Enfin s'ajoutent les dégâts environnementaux, conséquence de l'agriculture productiviste, de plus en plus préoccupants.

Toutes ces critiques conduisent à partir des années 80 à une série de réformes de la PAC..

Les réformes successives:

Les réformes de la PAC sont continues depuis 30 ans. Elles constituent une longue marche en vue de rompre avec des aides génératrices de surproduction et qui s'inscrit dans un projet visant non seulement à soutenir l'agriculture mais aussi à créer les conditions pour assurer la viabilité des zones rurales.

au cours des années 1980 sont mis en place des mécanismes de maîtrise de la surproduction tels les quotas laitiers c'est à dire le droit de produire un certain nombre de litres de lait par année, des pénalités sanctionnent les dépassements.

dans les années 90 :.de nombreux changements sont introduits. Ils portent sur des restrictions à la production pour diminuer les excédents et inverser la logique d'agriculture « productiviste ».Les mesures portent sur une forte baisse des prix garantis, notamment dans le secteur céréalier (-35% sur 3 ans) et sur une compensation intégrale des effets de cette baisse par des aides directes aux agriculteurs, non liées aux quantités produites mais calculées en fonction des surfaces cultivées et du nombre de têtes de bétail.

La maîtrise de la production repose sur des quotas, le gel des terres arables (jachères) pour les grandes cultures, la charge des animaux à l'hectare....

Parallèlement, des mesures d'accompagnement visent à mieux protéger l'environnement (mesures agro-environnementales- MAE), en encourageant les agriculteurs à fournir des services environnementaux allant au-delà des bonnes pratiques agricoles habituelles. Les aides sont versées sur la base d' engagements d'une durée minimale de 5 années (réduction du nombre d'animaux à l'hectare, plantations d'arbre et de haies, lisières des champs non cultivées , protection des eaux , aide au boisement etc...). Toutes les réformes adoptées à partir de 1992 viseront à réorienter une partie des aides pour encourager la protection des ressources naturelles et les services environnementaux et territoriaux rendus par l'agriculture.

Le bilan de la réforme de1992 a permis de stabiliser les dépenses, de réduire les stocks et de stabiliser les marchés, mais de nouvelles contraintes, négociations de l'OMC, crises sanitaires, élargissement de l'UE vont conduire à une nouvelle réforme.

1999: marque une nouvelle étape, avec une diminution accrue des interventions des Etats, le remplacement progressif de la politique de soutien des prix par une politique de soutien des revenus à base d' aides directes qui reposent donc cette fois sur le contribuable.

Par ailleurs la PAC doit dorénavant contribuer au développement rural. A côté du premier pilier concernant le soutien des prix agricoles et le subventionnement de la production, (79% du budget) est mis en place un second pilier de la PAC qui permet d'attribuer des aides destinées à promouvoir des pratiques plus respectueuses de l'environnement et à soutenir le développement rural ( aide aux zones défavorisées, installation des jeunes agriculteurs, aides aux pré-retraites agricoles, à l'amélioration de la transformation et de la commercialisation des produits..).Les actions du second pilier sont co-financées ( budget UE + budget de l'Etat membre).

2003: l'accord du Luxembourg réalise une réforme fondamentale. Les agriculteurs ne sont plus payés uniquement pour produire des denrées alimentaires. Par le passé plus les agriculteurs produisaient plus ils touchaient de subventions. Dans le nouveau système les agriculteurs bénéficient toujours de paiements directs au revenu mais ces paiements ne sont plus liés à la production: c'est le principe du découplage l'agriculteur touche, par un paiement unique à l'exploitation. Les primes sont fixées sur la base de ce que l'exploitation avait reçu entre 2000, 2001, 2002 au titre des régimes grandes cultures, viande bovine, ovine ou lait, indépendamment du volume de production.

Les agriculteurs doivent en outre respecter des normes en matière d'environnement (directive nitrates, Natura 2000, boues d'épuration, protection eaux souterraines....) , de sécurité alimentaire ( règles sur la sécurité des produits d'alimentation humaine et animale...), de santé (interdiction des hormones, contrôles des résidus...) et de bien-être des animaux.., c'est le principe de l'éco-conditonnalité.

Chaque Etat peut conserver un régime mixte aides directes et aides découplées pour éviter l'abandon de l'activité agricole dans dans les régions fragiles ( ça été le choix de la France).

A partir de la PAC 2003, le poids relatif du second pilier, développement rural, va progressivement augmenter tant pour des raisons internes à l'Europe (élargissement de 15 à 27) qu'externes (positionnement de l'Europe dans les négociations mondiales sur le commerce) pour atteindre 20% des aides à la production pour la période 2007-2013

Un bilan est prévu en 2008.

2008: est conclu un accord politique entre les ministres de l'agriculture sur le bilan de santé de la PAC qui va dans le sens de sa simplification, de la suppression de certaines contraintes imposées aux agriculteurs (suppression des jachères obligatoires...), augmentation progressive des quotas laitiers avant leur disparition en 2015. Les Etats dispose d'une marge de manoeuvre pour utiliser une partie du budget du premier pilier pour financer des programmes répondant à des besoins particuliers. Les objectifs ciblés par la France en 2009 portent sur le soutien pour l'élevage à l'herbe, le soutien à des productions fragiles, couverture des risques climatiques et sanitaires, soutien aux systèmes de production plus respectueux de l'environnement... en vue d'une redistribution des aides des producteurs de grandes cultures vers ceux des zones moins favorisées

Ce rapide survol de la PAC nous conduit à la veille d'une nouvelle réforme qui doit intervenir en 2013 et poser les jalons de la politique agricole européenne à l'horizon 2020. C'est toute la question du devenir de l'agriculture européenne à travers une multitude d'interrogations auxquelles doivent répondre les 27 Etats membres de l'UE d'aujourd'hui

- quel modèle de développement agricole voulons-nous?

- quel soutien l'Europe veut-elle encore offrir à ce secteur économique fragilisé?

- comment concilier protection de l'environnement, rentabilité économique, développement des zones rurales?

- quelle agriculture durable pour demain?

- quelles garanties apporter aux producteurs du Sud?

- la PAC est-elle indispensable?

dont nous tenterons.... de faire le tour dans un prochain article.

                                                                    J. Thévenot

                               Le miraculé ......