Nature et Environnement en Nièvre

La démocratie environnementale

A l’heure où nombre de projets publics et privés, aéroport de Notre Dame des Landes, autoroutes, lignes de trains à grande vitesse (Lyon-Turin), centers parcs (dont celui de Saône et Loire au Rousset), barrage (Sivens), centrale thermique (Gardanne),  de cogénération (Sardy) se heurtent à des contestations locales virulentes ((manifestations, création de ZAD, saisie des tribunaux et des instances européennes…) parce que jugés imposés sans débat démocratique, inutiles, destructeurs et coûteux, l’environnement devrait constituer un champ  privilégié dans ce que la ministre de l’écologie prône à l’envie : la démocratie participative. La démocratie environnementale, est une attente forte  de notre société.  Elle découle sous la pression sociale, de l’affirmation  des principes  de transparence administrative et de participation du public aux décisions publiques qui ont un impact sur l’environnement. Une préoccupation majeure pour des citoyens de mieux en mieux informés des conséquences qu’engendrent nos modes de développement  et des défis prioritaires à relever, (changements climatiques,  préservation des ressources et milieux naturels, pollutions chimiques… ). Mais parallèlement on constate un désintérêt pour les procédures classiques telles que l’enquête publique ou le  débat public censées donner la parole aux citoyens qui les considèrent le plus souvent comme un jeu de dupes ne servant qu’à avaliser les projets et à légitimer la décision publique.

Après la mort de Rémi Fraisse, militant pacifique sur le site du barrage de Sivens (www.collectif-testet.org), le chef de l’Etat lors de l’ouverture  de la troisième conférence environnementale (novembre 2014) a annoncé le lancement d’un chantier sur la démocratie participative en affirmant que « tout doit être fait pour que sur chaque grand projet, tous les points de vue soient considérés, que toutes les alternatives soient posées, que tous les enjeux soient pris en compte et que l’intérêt général puisse être dégagé ».

Une commission spéciale du Conseil national de la transition écologique sous la présidence du sénateur Alain Richard, a été chargée de faire des propositions « visant à assurer une participation plus effective et plus transparente du citoyen, sans allonger les délais de réalisation des projets . Son rapport  « Démocratie environnementale : débattre et décider » est sorti en juin 2015. Outre que les mesures proposées ne visent qu’à améliorer timidement  les procédures existantes on s’interroge sur leur avenir puisque leur mise en œuvre selon la loi Macron  relèverait du seul gouvernement.

Retard de la France sur la  participation citoyenne inscrite dans  la convention d’Arrhus.

Le sommet de Rio (1992)  sur le développement durable posait le principe de l’exigence de la participation du public aux décisions environnementales en ces termes :« la meilleure façon de traiter les questions d’environnement est d’assurer la participation de tous les citoyens concernés au niveau qui convient.  Au niveau national, chaque individu doit avoir dûment accès aux informations relatives à l’environnement que détiennent les autorités publiques (…) et avoir la possibilité de participer aux processus de décision ». Aujourd’hui le texte international de référence le plus abouti en ce domaine est la convention d’Arrhus (1998) ratifiée par 47 Etats dont la France (en 2002) ainsi que l’Union européenne qui  a transcrit ses principes dans  un grand nombre de directives : directive information, directive SEVESO, directive IED (émissions industrielles), directive  Euratom-(déchets nucléaires), directive EIE (évaluation d’incidences environnementales). Rappelons aussi  l’instauration de la procédure du droit de pétition auprès du parlement européen que  nous avons utilisée  pour le dossier de Sardy (cf notre article « Pourquoi Erscia à Sardy ? Maintenant l’Europe.

La Convention d’ Arrhus  consacre trois droits indissociables :  le droit d’accès à l’information, la participation  à l’élaboration des décisions ayant une incidence sur l’environnement et  l’accès à la justice.

Ce n’est qu’en 2005 que la France inscrira les principes d’Arrhus dans sa constitution via la Charte de l’environnement : « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement » (article7).  Mais il faudra attendre  2012 et  plusieurs décisions du Conseil Constitutionnel sur la carence du législateur pour que sorte enfin la loi de mise en œuvre de ses dispositions (loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012).

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l’accès à l’information : Il n’existe pas en France un droit spécifique d’accès à l’information environnementale.  Ce droit s’exerce dans les conditions définies par la loi du 17 juillet 1978 texte général sur l’accès à l’information administrative (loi CADA) que la France a fini par  adapter ( en 2001 avec 10 ans de retard) pour la rendre conforme aux exigences communautaires et s’éviter une condamnation de la cour de Justice des communautés européennes . Il existe par ailleurs de  nombreuses exceptions à la communication notamment le fameux secret industriel et commercial ( argument massue de M. Jacob directeur d’ERSCIA pour justifier  entre autre le flou artistique de ses sources d’approvisionnement en bois  ainsi que de ses capacités financières…). C’est la CADA (Commission d’Accès aux Documents Administratifs) indépendante du pouvoir administratif  que tout citoyen peut aisément saisir, qui  contrôle le respect  de cette loi. Loire Vivante l’a saisie (avec succès) contre  le refus du Ministère de l’agriculture de lui  communiquer un rapport sur « les ressources en résineux en Bourgogne et les conditions d’approvisionnement des unités de transformation » (CGAER Octobre 2011 n°11082 qui comportait un développement très intéressant sur les insuffisances du dossier  ERSCIA…Tous les avis de la CADA sur www.cada.data.gouv.fr

Par ailleurs le droit à la transparence administrative oblige les autorités publiques à rassembler et à diffuser l’information environnementale. La politique d’OPEN DATA (ouverture et partage en ligne des données publiques)  se développe dans les administrations, agences de l’Etat, entreprises (EDF, SNCF), collectivités locales…www.statistiques.developpementdurable.gouv/environnement/1097.h, www.data.eaufrance.fr, www.toutsurlenvironnement.fr , www.data.gouv.fr …..

Pour l’Europe www.eionetfrance.fr

 En matière de participation aux décisions la Convention précise qu’elle doit avoir lieu « lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles et que le public peut exercer  une réelle influence …donc très en amont du projet pour qu’il y ait échanges et débat.  On est là dans la concertation entre citoyens et décideurs. Lorsqu’il est mis  en discussion le projet doit être encore réversible et permettre le choix entre plusieurs possibilités et « les résultats de la procédure de participation doivent être dûment pris en considération».

Le droit français reste encore très insuffisant en ce domaine à travers les 2 procédures classiques de consultation, enquête publique et débat public. Mentionnons la concertation prévue par le code de l’urbanisme pour les projets d’aménagement modifiant de façon importante le cadre de vie (création de ZAC, le PLU)  qui précède l’enquête publique.

► L’enquête publique ne répond pas aux exigences de participation  de la convention d’Arrhus puisqu’elle arrive  certes en amont de  la décision mais en fin de procédure  lorsque   le projet est déjà défini, il n’est pas question de le remettre en question ni de le faire évoluer, seules des modifications très à la marge  peuvent être envisagées. En cas d’opposition au projet on aboutit à des situations de blocage  faute de réelle concertation.

           Le dossier de Sardy est une bonne illustration des insuffisances de cette procédure. D’abord en matière d’information  le public s’est trouvé devant un monceau de dossiers d’une très grande technicité impossible à ingurgiter en un mois y compris pour les associations plus aguerries à cet exercice !.On rappellera qu’il a fallu l’arrivée de DECAVIPEC et de Loire Vivante à l’enquête publique pour éclairer les habitants  de Marcilly sur la réalité du  projet ERSCIA qui n’avait rien de l’ inoffensive scierie présentée par les élus….quant à la Commission d’enquête (présidée par une ancienne fonctionnaire DDE) elle  a été sourde aux avis du public et n’a rien trouver de sérieux à reprocher   au projet ! De même que face à une opposition importante elle n’a pas jugé utile  de provoquer une réunion publique conformément notamment aux désirs de M. Jacob qui refusait de rencontrer les opposants….

Le Député Christian Paul a déclaré dans un article du JDC du 7 novembre 2015 – la ZAD du bois du Tronçay – Elus et opposants pas le même combat - « que sur ce projet il y a eu un dialogue de sourd plutôt qu’un débat public de bonne qualité..  » sans évidemment reconnaître la moindre responsabilité en la matière…D’ailleurs au passage son analyse sur les raisons du fiasco de ERSCIA sont d’une mauvaise foi confondante. La principale étant (« évidemment » c’est moi qui rajoute) « les contentieux devant le Tribunal administratif ».  Voilà un député qui vote la loi et qui dénie le droit qu’elle donne  aux citoyens de s’adresser au juge dès lors qu’ils n’ont pas pu se faire entendre sur un projet qu’ils contestent, au moment de l’enquête publique seul moment où ils ont eu un droit de regard !

Et quand une C° d’enquête émet  un avis défavorable  comme sur les LGV Bordeaux-Toulouse, Bordeaux-Dax (20000 dépositions dont 92% contre le projet)  le pouvoir public s’assoit dessus et approuve la réalisation des deux lignes !. En clair on sollicite l’avis des citoyens mais s’il est contraire à celui des décideurs on n’en tient pas compte.  Même scénario pour le Center Parc de Roybon qui a  obtenu le feu vert de la préfecture de l’Isère contre l’avis défavorable des trois commissaires enquêteurs.

          M. Macron vient d’accorder la concession pour l’extraction de sable coquiller en baie de Lannion. En dépit d’une large opposition lors de l’enquête publique  (associations, élus, professionnels, experts, pétition nationale -154000 signatures- (www.le-peuple-des-dunes.org) ce projet avait obtenu un avis favorable du commissaire. Comme le souligne Corinne Lepage  « contrairement à ce qu’exigent les textes européens  l’avis du commissaire peut être à l’opposé de ce qu’il a entendu » !.

► Le Débat public : créé par la loi Barnier de 1995 s’applique aux grands projets d’infrastructures d’intérêt national, il précède l’enquête publique. Un des conflits à l’origine de l’instauration du débat public a été celui provoqué par le vaste programme d’aménagement de la Loire et de ses affluents voulu par des élus dont Jean Royer maire de Tours.  La lutte menée par le Comité Loire Vivante de 1984 à 1999  aboutira à la mise en place du Plan Loire Grandeur Nature, à l’abandon de 3 barrages et à la destruction de deux autres déjà construits.

           Si à l’inverse de l’enquête publique il y a une concertation en amont de la décision, dans la pratique le leurre démocratique demeure. (Voir les articles du collectif STOP-LGV-POCL notamment celui de Philippe Charlot  (qui nous a quitté en 2013) « un débat pour amuser la galerie »).  Le débat peut être déjà plus ou moins honnête selon la répartition des temps de parole,  on a vu des débats intervenir alors que la décision était déjà prise (projet EPR, ITER, CIGEO le centre d’enfouissement des déchets nucléaires à Bure ( 42 associations ont fini par boycotter le débat ), une  absence de toute transparence dans l’information (secret de défense nationale..,), des débats restés totalement lettre morte lorsque les pouvoirs publics veulent faire passer à tout prix le projet ( loi sur les déchets nucléaires, Notre Dame de Landes….).

 Que préconise le rapport Richard ?

De créer une procédure de concertation du public en amont,   dès l’avant-projet lorsque toutes les options sont encore ouvertes y compris celle de ne rien faire, sous la forme d’une période de dialogue (placé sous l’arbitrage d’un garant et de 4 mois maximum) qui associerait tous les acteurs et à l’issue de laquelle le porteur de projet (entreprise, collectivité, Etat)  devrait répondre aux questions et aux oppositions. Mais cette obligation  ne s’appliquerait qu’aux projets de plus de 300 M€ soumis à débat public  ainsi qu’aux plans et programmes soumis par le Code de l’environnement à une évaluation environnementale (schémas départementaux des carrières, programmes d’action nitrates, plans d’élimination des déchets…).

Pour les autres projets moins importants seulement soumis à étude d’impact le rapport prévoit trois cas de figure :

-       laisser au maître d’ouvrage l’initiative de déclencher la procédure de concertation ( il pourrait cependant y être contraint par le préfet en raison du contexte local)

ou déclenchement de la concertation 

-       sur l’initiative de citoyens qui devraient réunir 10% des électeurs inscrits dans la zone concernée par le projet.  Un chiffre qui nous paraît beaucoup trop élevé quand on connaît la capacité des gens à se mobiliser !.

-       de conseils municipaux qui devront représenter 25% de la population touchée

-        ou de deux associations de protection de l’environnement agrées au niveau départemental ou régional

          Si cette voie d’un droit d’initiative citoyen se présente comme une avancée pour la démocratie      environnementale elle reste on le voit  très encadrée et la tâche ne sera pas aisée….

           Elle implique  une obligation de déclaration  d’annonce initiale pour informer du projet avant l’exercice de ce droit d’initiative qui concernerait les projets dont le coût excèderait  deux millions d’euros.

 Le rapport présente par ailleurs des recommandations  sur la qualité des dossiers, la garantie des mesures compensatoires, la possibilité de demande  d’expertises extérieures indépendantes (elles émanent aujourd’hui du seul porteur du projet), l’accélération.de l’accès à l’information environnementale via la base de données issues des études d’impact déjà rendues sur le site www.fichier-etudesimpact.developpement-durable.gouv.fr

En allant sur ce site on remarque  que pour notre département aucune étude d’impact n’est répertoriée, même pas celles d’un dossier aussi important que celui d’ERSCIA .  Cas unique en Bourgogne qui montre une fois de plus  le dynamisme de la préfecture de la Nièvre en matière d’information environnementale du public.

La concertation amont préconisée par le rapport précèderait donc l’enquête publique qui resterait la pierre angulaire de la démocratie participative  sauf  que du fait de la concertation amont le rapport envisage de raccourcir sa durée… 

Quel sera le sort du rapport Richard ?

On se souviendra que la loi Macron (article 28) habilite le gouvernement à simplifier le droit de l’environnement par le recours aux ordonnances donc sans passer par le parlement y compris pour la mise en œuvre des conclusions du rapport Richard. En clair le gouvernement entendrait court-circuiter le débat parlementaire pour faire avancer la démocratie participative environnementale….A moins évidemment que le rapport Girard à l’instar de nombreux autres ne finisse au fond d’un tiroir….

La loi Macron déjà adoptée sous l’article 49.3 de la Constitution donc sans vote des députés vise à accélérer la réalisation des projets d’urbanismes et industriels en simplifiant le droit de l’environnement dans maints domaines. Comme ces ordonnances seraient prises par le ministère de l’Economie il n’est pas interdit de craindre une fois de plus sous couvert de simplification, une nouvelle régression du droit de l’environnement face aux intérêts économiques au nom de la relance, déjà lancée : réduction des délais des recours sur les ICPE, contrôle des rejets allégés, des constructions déclarées illégales qui échappent à la destruction…On peut déjà s’interroger sur la conciliation entre plus de  simplification et plus  de démocratie participative et si le droit de l’environnement a à gagner en clarté et en qualité avec la procédure expéditive des ordonnances.

La loi récente sur le « renseignement » (contre le terrorisme) qui prévoit dans les objectifs de celui-ci « les violences collectives de nature à porter gravement atteinte à la paix publique »  pourrait servir à  réprimer les mouvements citoyens de contestation contre les projets qui mettent en cause l’intérêt général et être appliquée à des événements tels que ceux survenus à notre Dame des Landes et au barrage de Sivens qui n’ont rien à voir avec le terrorisme international !. Sans oublier la surveillance des militants et des lanceurs d’alerte.

Ajoutons l’état d’urgence avec les interdictions de manifester, les perquisitions et l’assignation à résidence de plusieurs militants écologiques.

On peut prédire que la démocratie participative risque de devoir encore attendre.  La nécessité de favoriser l’information et la participation sur un projet avant qu’il ne soit figé est énoncée depuis plus de 10 ans dans une multitude de rapports. Ce ne sont pas les quelques mesures du rapport Richard sorte de ripollinage de la réglementation existante qui vont nous permettre de faire un grand pas dans le dialogue environnemental singulièrement absent dans notre pays. La démocratie environnementale n’est  pas qu’une question de réglementation, de simplification et d’amélioration des procédures notamment de la plus courante l’enquête publique.  Elle  implique une évolution des attitudes de chacun des acteurs concernés par un projet : l’ autorité qui prend la décision pour qui l’enquête publique est réussie s’il n’y a pas de trouble  de l’ordre public…, le maître d’ouvrage qui voit trop souvent encore dans l’enquête publique une étape obligatoire de la procédure dont il n’y a rien de bon à attendre, qui  redoute la confrontation avec les observations du public et notamment celles du milieu associatif  qui avec ses arguments techniques et ses contrepropositions se permet d’intervenir dans son domaine  réservé…et enfin les élus qui devraient cesser de penser que parce qu’élus ils incarnent  à eux seuls l’intérêt général  et que la décision leur appartient sans avoir à partager son processus avec des citoyens. Ou que l’élection reste le seul moment légitime pour que ceux-ci aient le droit de s’exprimer largement…

Et reste enfin ce public, qui dans nombre de cas ignore qu’il y a une enquête publique sur un projet qui le concerne ….( cas par exemple du projet de la carrière de Chevenon) ou qui, pour des raisons socio-culturelles ou d’exclusion n’a pas les moyens sans un soutien,  de donner son avis.  C’est là que les associations de protection de l’environnement ont un rôle important, on attend qu’il soit reconnu et qu’on nous donne les moyens ( information, formation, financement) de le remplir ! Le rapport richard fait l’impasse sur le sujet « ça dépassait le cadre de son mandat ».

Enfin pour conclure rappelons les propos De François Hollande dans une interview « exclusive » accordée au chasseur français ( n° de novembre 2015) « Je n’admets pas qu’au nom de la nature, on empêche un certain nombre d’installations, dès lors qu’elles ont été prises dans le respect du droit et de l’intérêt général ». il aura échappé au chef de l’Etat que ce n’est pas parce qu’un projet a été autorisé conformément aux procédures prévues par la loi qu’il est  pour autant légitime si les avis des opposants n’ont pas été pris en compte, voire ceux de scientifiques ou du Conseil National de la protection de la nature (cas du  préfet de la Nièvre trois fois de suite dans le dossier de Sardy !). Sans oublier les conflits d’intérêt. C’est bien cette légitimité des grands projets  qui est de plus en plus contestée.

 Rapport Richard   www.developpement-durable.gouv.fr

                                                    J. Thévenot